4. 第十四條規定的邀請招標方式該怎么理解？
徐舟：邀請招標投標人的產生方式，是87號令和18號令最主要的區別之一。
18號令規定，邀請招標投標人只能通過公開的資格預審產生，87號令又增加了兩種，一種是從省級以上財政部門建立的供應商庫中選取，另一種是采購人書面推薦。可以看出，采購人的自主權進一步擴大了。“有權必有責”，為防控廉政風險，87號令規定了相應的制約措施。一是采用后兩種方式的，還要通過隨機抽取產生，且備選供應商和最終隨機抽取產生的供應商至少要保證2∶1的比例。如果只產生三家供應商參加投標，則要推選六家以上的供應商參加抽簽。二是對抽取過程有具體要求，首先要隨機抽取，保證機會均等；其次，隨機抽取時要有監督，為了提高采購效率和可操作性，這個監督已經簡化了，采購人單位派兩名以上工作人員見證隨機抽取的過程，做好記錄即可。
對這一條的理解，應當注意以下方面。
第一，通過87號令的修改，邀請招標可能重新成為一種活躍的采購方式。18號令規定邀請招標必須通過公開的資格預審程序和隨機方式產生投標供應商，使得邀請招標比公開招標的程序更為復雜、周期更為漫長，而采購人希望通過邀請招標實現有限競爭的目的又無法達到，因而在以往的貨物服務招標實踐中，邀請招標方式幾乎沒什么人采用。可以預見，87號令正式實施后，邀請招標方式將煥發新的活力，并在提高采購效率、保障項目實施效果、提高用戶滿意度等方面發揮更大的作用。
第二，87號令中邀請招標投標人的產生方式，實際上借鑒了《政府采購非招標采購方式管理辦法》（財政部第74號令，以下簡稱74號令）的相關規定，但比74號令更進了一步。74號令第十二條規定可由采購人和評審專家分別書面推薦，其中，采購人推薦供應商的比例不得高于推薦供應商總數的50%。87號令規定全部由采購人推薦。這主要是因為74號令出臺在前，87號令修訂在后，改革總是循序漸進的。這項具體的改革與政府采購領域推進放管服改革、注重政府采購制度實施效果、適度還權于采購人的總體改革脈絡是一脈相承的。
第三，該條體現了87號令注重“結果導向”，注重維護采購人的正當訴求和合法權益，而不是一味地從防控廉政風險的角度去約束、限制采購人。
第四，政府采購制度不是單純地為采購人服務，更多地還要為國家利益、公共利益、社會利益服務。因此，既要考慮采購人的正當權益，也要遵循政府采購的“三公一誠”原則以及招標投標關于競爭的天然要求。87號令規定，邀請招標中，采購人可以推薦供應商，但要按照2∶1以上的比例提供備選供應商名單并隨機抽取。如果需要三家供應商投標，采購人直接推薦三家的話，采購結果就幾乎完全被采購人控制了，邀請招標就成了走程序，失去了意義。所以，還要兼顧公平性、公正性，因為政府采購目標本身就是多元化的目標。
第五，該條體現了“有權必有責”“權責對等”的理念。87號令賦予采購人選取、推薦供應商的權利，但采購人推薦哪家供應商要有合理的理由，所有被推薦的供應商名單和推薦理由應隨中標結果同時公告，接受社會監督。通過公告接受社會監督，既能防止“權力任性”，又能降低監管成本。
5.為什么不允許將廠家授權、承諾等作為資格要求？資格條件和評審因素應如何設置？
徐舟：87號令第十七條規定，采購人、采購代理機構不得將投標人的規模條件作為資格要求或者評審因素，也不得通過將除進口貨物以外的生產廠家授權、承諾、證明、背書等作為資格要求，對投標人實行差別待遇或歧視待遇。這一條實際上包括兩層含義。
第一層含義是采購人、采購代理機構不得以投標人的注冊資本、資產總額、營業收入、從業人員、利潤、納稅額等規模條件作為資格要求或者評審因素。該規定吸收了財政部、工信部《政府采購促進中小企業發展暫行辦法》（財庫〔2011〕181號）中的相關內容，即第三條“……政府采購活動不得以注冊資本金、資產總額、營業收入、從業人員、利潤、納稅額等供應商的規模條件對中小企業實行差別待遇或者歧視待遇”。不過，87號令的規定稍有變化，表述更為明確。關于“以不合理的條件對供應商實行差別待遇或者歧視待遇”，《條例》第二十條列舉了幾種情形，但在實踐中，大家有時還是難以判定。為了增強可操作性，87號令寫得非常清楚，即投標人的注冊資本、資產總額、營業收入、從業人員、利潤、納稅額等規模條件，既不能作為招標的資格要求，也不能作為評審因素。評審因素既包含評分因素，也包含實質性要求。
需要注意的是，不得將供應商規模條件作為資格條件和評審因素，并不意味著采購人、采購代理機構就一概不能對供應商提一些關于人員、盈利狀況等方面的要求并將其作為評審因素。比如，某個物業服務項目招標，招標文件中對供應商的項目團隊提一些要求，包括對項目經理的年齡、文化水平、職業經歷、職業資格等要求，對項目服務團隊的人數、專業、崗位設置等要求，供應商近年來是否虧損等，這些與供應商履約能力相關的一些要求，還是可以提的。但是，如果招標文件要求投標人單位從業人員不得少于多少人、近年來每年營業額或利潤額不得少于多少等等，這就違反了87號令的本條規定了。
第二層含義是指，不得通過將除進口貨物以外的生產廠家授權、承諾、證明、背書等作為資格要求，對投標人實行差別待遇或歧視待遇。87號令只強調這些不能作為資格要求，并沒有說不能作為評審因素。
制造廠家授權、承諾等，不同于企業的規模條件。限制企業的規模條件，與政府采購促進中小企業發展政策以及我國放管服的改革背景是不相符的。當前，國家要求“放開搞活”，很多資格管理方面的行政許可、行政審批都被取消了，這是放管服改革的大趨勢，所以，政府采購對于企業規模條件的評比要嚴格禁止。但廠家授權、承諾等是不一樣的，一些大型或者技術復雜、專業性強的設備采購項目，廠家授權、售后服務承諾等還是很有必要的。所以，87號令根據實際需要，對廠家授權、承諾等開了個口子。
關于廠家授權、承諾等，需要注意兩點。第一，這些內容不能作為資格要求。對于87號令這一規定，實務操作部門有不少同志不理解，為什么要這樣規定？87號令作出這一規定，主要是出于以下考慮。一是保證市場交易規則的公平，防止采購項目的招標結果被少數廠家控制。從以往的實踐來看，有些采購項目如果將廠家授權、承諾等設為資格條件，招投標過程和結果就容易被廠家控制，廠家想讓誰投標就讓誰投標，想讓誰中標誰就會中標。除非是那種市場上同類型產品廠家比較多、能真正形成品牌競爭的項目，比如中央空調采購，市場中有很多品牌，個別廠家控制不了。二是為投標人減負，防止政府采購價格虛高。代理商申請廠家的項目授權往往是需要付出資金、時間等成本的，這些成本反過來還會轉嫁到采購人身上。而采購項目的招標結果一旦被少數廠家控制，價格虛高就在所難免。第二，這些內容可以作為評分因素。前面說過，對于廠家授權、承諾等，有些大型設備等項目還是有必要的。因此，從維護采購人合法權益的角度考慮，87號令允許把廠家授權、承諾等因素列為評審因素。需要提醒的是，盡管87號令沒有進一步細化表述，但是，從這一條的立法本意可以看出，廠家授權、承諾等因素也不能作為實質性要求，可以列為評分項，但分值也不宜設置過高。否則，仍然可能構成以不合理條件“對供應商實行差別待遇或者歧視待遇”。
還有一個問題，為什么進口貨物要除外？因為相對于本國貨物來說，采購人采購進口貨物面臨的風險更大。第一，投標人提供的進口產品是不是假冒偽劣產品，采購人、采購代理機構未必了解，鑒別的難度更大。第二，國外廠家提供售后服務不如國內廠家那么方便。對于本國產品，如果供應商違約了，采購人要維權，哪怕就是打官司，在國內也比較方便。而進口產品想要維權，要跨國追究違約責任，會非常麻煩。所以，從防范采購人風險的角度考慮，87號令規定進口貨物除外。也就是說，采購進口貨物，既可以把廠家授權、承諾等作為資格條件，也可以將其作為實質性要求或者評分因素。
6.第十八條關于招標文件或者資格預審文件的提供，如何理解掌握？
徐舟：對本條需要注意四點。
第一，關于招標文件或者資格預審文件的提供期限，本條規定不得少于五個工作日。這主要也是針對實踐中的問題，為了保證交易規則的公平。有些采購人、采購代理機構在招標時，不希望太多的投標人參與競爭，發布招標公告后，往往將招標文件提供的期限設置得非常短。我甚至曾經看到過個別項目招標公告中規定，招標文件的提供期限只有半天，過期不候。這樣一來，只有與采購人或者采購代理機構聯系緊密的供應商才會知道項目信息，并準時拿到招標文件。為杜絕這類情況，87號令明確規定，招標文件或者資格預審文件的提供期限至少不得少于五個工作日，五個工作日是最短期限。
第二，除了招標文件或者資格預審文件的提供期限外，87號令第十六條還規定了招標公告、資格預審公告期限，招標公告、資格預審公告的發布期限是五個工作日。這兩個期限都是五個工作日，而且在實踐中這兩個期限往往是重合的，但從法律性質上來說，二者是不一樣的，一個是公告的期限，就是固定的五個工作日，一個文件提供的期限，是不少于五個工作日。相應的法律后果也不一樣，質疑時效期間的計算方式不一樣。但是，法律設定這兩個期限的出發點是相同的，那就是在兼顧采購效率的前提下，盡可能維護所有潛在投標人參與項目投標機會的均等性，保證政府采購交易規則的公平。
第三，公開招標的招標公告和資格預審公告可以合二為一。這樣規定，也是從實際情況出發，提高采購效率。其中還暗含著另外一層意思，即公開招標也可以進行資格預審。
按照GPA的規定，公開招標是所有潛在投標人都可以參加投標的一種采購方式，公開招標不能進行資格預審；凡是進行資格預審的，都屬于選擇性招標。GPA之所以這樣規定，是因為它是一個國際協定，其目的是促進各參加方開放本國政府采購市場。資格預審有可能成為保護本國供應商利益、對外國供應商實行差別待遇或歧視待遇的“擋箭牌”。而在我國，《招標投標法》及其實施條例規定公開招標可以進行資格預審，《政府采購法實施條例》第二十一條也規定政府采購項目可以進行資格預審。
第四，需要注意的是，公開招標的資格預審與邀請招標的資格預審（以發布資格預審公告方式征集投標人）有一個重大區別。即邀請招標可以在資格預審公告中約定，資格預審后，如果合格供應商數量較多，為了減少供應商的投標成本和采購方的評標工作量，可以再隨機抽取一定數量的合格供應商參加投標。而公開招標是不允許這樣做的。公開招標對通過資格預審的所有供應商，哪怕有幾十家上百家，甚至更多，也必須允許其全部參加投標，不得再進行二次隨機抽選。至于對供應商進行打分、排名等等，當然就更不允許了，資格審查只有合格與否的問題，沒有優劣排序的問題。這是公開招標和邀請招標在資格預審方面的一個主要區別，它體現了我國政府采購制度在某種程度上與GPA的主動對接——公開招標本來就應是所有潛在投標人都可以參加投標的一種采購方式。
轉載 中國政府采購報
